È giusto far pagare un sovraprezzo a un disabile o a un bambino che chiedono di volare accanto ad una persona di fiducia?

Che alcune compagnie aeree, specialmente low cost, tentino di compensare il prezzo ridotto del biglietto con delle prestazioni aggiuntive a costo salato non è un mistero: a volte si paga di più per prenotare un posto e per portare una valigia a bordo che per il biglietto in sé. Ma a tutto c’è un limite, in particolare quando si deve fare una tratta con un bambino piccolo o con un disabile: in entrambi i casi, è assai probabile che accanto a loro ci sia una persona che li assiste. È ammesso un sovrapprezzo per assicurarsi un posto vicino ad un minore o a chi ha un’invalidità? Quali sono i diritti di chi deve viaggiare accompagnato in aereo?

Li ha ricordati recentemente il Tar del Lazio, soprattutto per quanto riguarda le pretese di una compagnia aerea riguardo al costo in più previsto per disabili e bambini sotto i 12 anni che vogliono occupare un posto accanto all’accompagnatore. Ecco hanno stabilito i giudici amministrativi.

Il disabile che acquista un biglietto aereo deve avvisare al momento della prenotazione della propria condizione fisica e di ciò che comporta. Il Regolamento europeo in materia [1], pone dei vincoli sia per l’assistenza a terra (prima del decollo e dopo l’atterraggio) sia durante il volo. In particolare:

Il Regolamento europeo prevede anche che:

Secondo una recente sentenza del Tar de Lazio [2], è illecito chiedere un sovraprezzo a un disabile (ma anche a un bambino sotto i 12 anni) per poter avere un posto a sedere sull’aereo accanto all’accompagnatore. Una tale richiesta, secondo i giudici amministrativi, comporta una condanna per pratica commerciale scorretta ed è, pertanto, vietata.

La sentenza (riportata in forma integrale qui sotto) spiega che la vicinanza ad una persona fragile è un diritto esente da qualsiasi logica commerciale e tantomeno dalla libertà d’impresa che consente di stabilire a piacere le tariffe dei voli. Dopodiché, il Tar ricorda che il Regolamento europeo in materia [3], nel prescrivere le disposizioni in materia di sicurezza, nulla dice per quanto riguarda la politica commerciale e sulla libertà tariffaria.

Tali disposizioni tengono conto del fatto che, ad esempio, una persona disabile o un bambino potrebbero non essere in grado di capire le indicazioni del personale di bordo in caso di emergenza ed avere, quindi, bisogno di un accompagnatore vicino, ad esempio per allacciare o slacciare la cintura o indossare la maschera d’ossigeno.

In altre parole, l’esigenza di avere accanto un accompagnatore di fiducia non può essere condizionata dalla richiesta di un sovraprezzo.

[2] Tar Lazio sent. n. 15305/2022 del 18.11.2022.

TAR Lazio, sez. III, sent., 18 novembre 2022, n. 15305

1.1. Per quanto concerne il presente giudizio, va ricordato che in esito ad un’indagine svolta dal gruppo di lavoro nominato con disposizione DG prot. 70782 del 23.06.2021 a seguito di segnalazione del CODACONS sull’assegnazione dei posti agli accompagnatori di minori e passeggeri a mobilità ridotta risultava che:

– la scelta del posto è ritenuto un servizio extra a pagamento, a prescindere dalla tipologia di passeggero;

– pur se il sistema di assegnazione dei posti in fase di check-in prevede l’inserimento automatico dei minori e dei PRM in posti accanto a genitori o accompagnatore, non vi è alcuna garanzia che detta prossimità sia garantita essendo un mero criterio di preferenza e l’assegnazione viene fatta in base alla cronologia delle richieste;

– le procedure di assegnazione casuale dei posti non sono rese note ai passeggeri al momento dell’acquisto del biglietto;

– relativamente ai passeggeri con ridotta mobilità (infra, ai PRM,), la procedura di richiesta di assistenza non rende chiaro agli stessi se all’accompagnatore sarà assegnato gratuitamente il posto accanto al passeggero; di conseguenza, i passeggeri sono indotti ad acquistare il servizio di scelta del posto a pagamento.

1.2. In ragione di quanto disposto dall’AMC1 CAT.OP.MPA.155 (c) del Regolamento (UE) n. 965/2012 circa l’obbligatorietà per i passeggeri definiti Special Categories of Passengers (SCPs) di sedere, all’interno 3 dell’aeromobile, vicino al loro accompagnatore, l’ENAC riteneva pertanto necessario adottare la disposizione n. 63 del 16/07/2021 «Provvedimento d’urgenza per l’adozione del Regolamento tecnico per l’assegnazione dei posti a sedere dei minori (2 – 12 anni) e dei disabili e persone a ridotta mobilità (PRM) vicino ai genitori e/o accompagnatori» (in seguito anche: Regolamento), per dare concretezza e corpo al principio espresso a tutela della sicurezza delle operazioni (safety) e conseguentemente dei diritti dei passeggeri, rendendolo cogente con la previsione di sanzioni ai sensi del d.lgs. n. 69/2006.

Nell’ ordinanza si considerava, “inoltre che, in definitiva, il pagamento di un prezzo per l’assegnazione del posto accanto al passeggero “speciale”, assegnazione che in difetto di siffatto ulteriore prezzo non verrebbe garantita, integra inadempimento del vettore alla regolamentazione europea sopra richiamata, ai principi tutelari ad essa sottesi, nonché un impedimento concreto per l’utente passeggero alla realizzazione dei suoi diritti”.

8.1. Il Consiglio di Stato, nell’appello cautelare presentato da Ryanair avverso la citata ordinanza del TAR, con Ordinanza del 05/11/2021 n. 6012 accoglieva l’appello ai soli fini dell’inibizione dell’adozione dei provvedimenti sanzionatori in relazione alle infrazioni accertate e, considerato che le questioni poste necessitavano dell’approfondimento proprio della sede del merito, ed in particolare, del vaglio sulla competenza dell’ENAC ad adottare il provvedimento impugnato, rinviava al Tribunale per la sollecita fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, d.lgs. n. 104/2010, che veniva quindi fissata al 12/01/2022.

In particolare e per quanto qui interessa, Ryanair aveva chiesto l’ostensione dello “Studio sui costi accessori dei biglietti aerei, pratiche commerciali e loro effetti sulla sicurezza” e dei suoi eventuali allegati, nonché di ogni eventuale verbale di riunione del Gruppo di lavoro, nonché di ogni ulteriore atto istruttorio della Disposizione 63/2021. Aveva motivato l’istanza assumendo che la conoscenza dei documenti in questione è “strumentale alla tutela in via amministrativa e/o in giudizio degli stessi diritti ed interessi legittimi lesi dagli atti e dai documenti che costituiscono oggetto della presente richiesta di accesso”, questi ultimi, infatti, sono “essenziali per valutare il contenuto e la legittimità delle decisioni assunte da Codesto Spett.le Ente” (cfr. nota Ryanair del 21/07/2021, doc. 6 ricorso).

Avendo ENAC in corso di causa corso depositato altri documenti menzionati nel provvedimento impugnato e in particolare solo la nota del Direttore 3 Generale ENAC n. 70782 del 23 giugno 2021 di costituzione del Gruppo di lavoro ma non il predetto “Studio sui costi accessori dei biglietti aerei, pratiche commerciali e loro effetti sulla sicurezza”, opponendo la difesa dell’Ente con la memoria del 3 settembre 2021 che l’accesso fosse escluso poiché riferito ad atti amministrativi generali (ai sensi dell’art. 24 co. 1 lett. c) della L. 251/90) ovvero motivato con non meglio precisate ragioni legate alla “sicurezza pubblica”, la ricorrente Ryanair ha dovuto proporre la tratteggiata istanza ex art. 116, co. 2, c.p.a.

Premettendo che nell’istanza ex art. 116, co.2, c.p.a. del 30.9.2021 la ricorrente sosteneva, in sintesi, che, come chiarito dalla giurisprudenza, l’accesso difensivo ex art. 24, co. 7, della legge n. 241/1990 va garantito ogniqualvolta sia funzionale a qualunque forma di tutela, sia giudiziale che stragiudiziale, anche prima e indipendentemente dall’effettivo esercizio di un’azione giudiziale, la Sezione accoglieva la doglianza richiamando risolutivamente sul punto non solo Cons. di Stato, Ad. Plen., 18 marzo 2021, n. 4 invocata dalla ricorrente, ma anche “la recente pronuncia della Sezione che ha giudicato prevalente l’eccezione, positivizzata all’art. 24, co. 7 della L. n. 241/1990 , perfino sui casi di esclusione del diritto di accesso contemplati al comma 6 dell’art. 24 (concernente atti oggetto di indagini penali, peraltro circoscritti all’identità delle fonti di informazione e all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini)”, precisando che “Stabilisce, infatti, testualmente il comma 7 dell’art. 24 che “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici.” (poi precisando che nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è limitato alla di stretta indispensabilità e in caso di dati atti a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale è consentito nei termini di cui all’art. 60, d.lgs. n. 196/2003). 4.4. La delineata eccezione all’esclusione del diritto di accesso prevista nelle ipotesi indicate dall’art. 24, comma 6, è significativamente denominata in dottrina e in giurisprudenza “accesso difensivo” e deve ritenersi operante per tutti i casi in cui vige, in tali ipotesi, la parimenti generale regola dell’esclusione.” (T.A.R. Lazio – Roma, Sez. III, 7 giugno 2021, n. 6756).”.

12.All’udienza del 12 gennaio 2022 la discussione nel merito per i ricorsi Ryanair (RG n. 7564/2021) e Wizzair (RG n. 10345/2021) era rinviata al 1 giugno 2022. Alla stessa data era fissata la discussione del ricorso presentato da easyJet (RG n. 1774/2022).

Al riguardo l’Enac precisa che le posizioni dei tre ricorrenti nei rispettivi giudizi differiscono in quanto solo Ryanair ha confermato di aver previsto e voler mantenere il pagamento obbligato per l’assegnazione dei posti di cui trattasi, mentre Wizzair e easyJet hanno affermato la assoluta gratuità della stessa, con ciò peraltro rilevando la mancanza di interesse all’annullamento del Regolamento ENAC che comunque hanno ritenuto di impugnare.

12.1. In vista dalla trattazione del merito del gravame tutte le parti, compreso l’interveniente ad opponendum Codacons, hanno prodotto memorie e repliche. Segnatamente, sia la ricorrente Ryanair che l’Enac hanno depositato memoria in data 29 aprile 2022; l’interveniente ad opponendum il 20 maggio 2022.

Ryanair ha prodotto replica l’11 maggio 2022.

– le norme richiamate (Reg. UE 965/2012 e Reg. CE 1107/2006) relative all’assegnazione di posti vicini o contigui in favore di minori-genitori e PMRM accompagnatori nulla stabiliscono in merito a tariffe e politiche commerciali che sono rimesse pertanto alla libera scelta della compagnia aerea; – nessuna violazione di norme in materia di sicurezza è stata contestata dall’Ente;

– Enac è perciò intervenuto adottando la disposizione n. 63/2021 che interseca aspetti che esulano dalla sicurezza e dunque dalle sue competenze, attenendo piuttosto alle attribuzioni dell’AGCM;

– l’Ente avrebbe illegittimamente stabilito sanzioni ed esercitato la propria potestà regolamentare e sanzionatoria.

Tali doglianze costituiscono poi altrettante critiche al decisum cautelare assunto con l’Ordinanza di rigetto n. 4973 del 2021, svolte da Rayanair nelle memorie e repliche per l’udienza di merito e sostanzianti la principale contestazione mossa dai ricorrenti al Regolamento ENAC impugnato.

– che le norme richiamate dalla disposizione n. 63/2021 (Reg. UE 965/2012 e Reg. CE 1107/2006) relative all’assegnazione di posti vicini o contigui in favore di minori-genitori e PMR-accompagnatori nulla stabiliscono in merito a tariffe e politiche commerciali rimesse pertanto alla libera scelta della compagnia aerea; allo stesso tempo afferma che nessuna violazione di norme in materia di sicurezza è stata contestata dall’Ente;

– deduce che l’Ente è intervenuto su profili che esulano dalla sicurezza e dunque dalle sue competenze, attenendo piuttosto alle attribuzioni dell’AGCM.

16.1. Con il quarto motivo di ricorso, prima parte, che merita di essere trattato congiuntamente al primo svolgendo censure contermini, la ricorrente lamenta che il provvedimento ENAC penalizza ingiustificatamente la libertà di impresa delle compagnie aeree in quanto cita nelle premesse alcune disposizioni della normativa europea (Regolamento (UE) n. 965/2012 e Regolamento (CE) n. 1107/2006), le quali tuttavia, fermo restando l’obbligo di garantire nei limiti del possibile l’assegnazione del posto dell’accompagnatore del bambino o dei disabili in posti “vicini” o “contigui”, nulla prevedono od impongono in termini di tariffe e policies commerciali, che sono invece rimesse alla libera determinazione dei vettori aerei.

Deduce la ricorrente che la libertà in materia di tariffe è sancita dall’art. 22 del Regolamento (CE) 1008/2008 e le uniche eccezioni e limitazioni ivi previste riguardano la determinazione delle tariffe in caso di rotte su cui gravano oneri di servizio pubblico e il divieto di discriminazione in base alla nazionalità e identità dei vettori. Il provvedimento si porrebbe quindi, altresì, in netto contrasto con la libertà d’impresa sancita dall’art. 16 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione europea, che include il diritto di Ryanair di negoziare i propri termini e condizioni di trasporto con i passeggeri.

Aggiunge inoltre che per ciascun adulto che acquista il supplemento, ad un costo variabile tra € 4,00 ed € 6,00 indicato ex ante nel prezzo pubblicizzato al consumatore, è garantita la prenotazione del posto a sedere fino ad un massimo di 4 bambini per cui gli obbiettivi di sicurezza sono facilmente raggiungibili ad un costo estremamente esiguo.

L’ulteriore affermazione svolta nella prima parte del quarto motivo, a termini della quale “4.5.Quanto ai Passeggeri a Ridotta Mobilità, come già illustrato nelle premesse in fatto, la policy di Ryanair prevede l’assegnazione gratuita di posti a sedere contigui per passeggeri e loro accompagnatori.” (pag. 15 del ricorso) renderebbe il ricorso in parte inammissibile per difetto di interesse, atteso che relativamente alla prescrizione del provvedimento che interdice il pagamento di un supplemento di prezzo per assicurare ai passeggeri con ridotta mobilità un posto vicino all’accompagnatore, il provvedimento impugnato non è lesivo per la ricorrente che quindi non ha, per questa parte, interesse a gravarlo.

Appare al riguardo fuor di dubbio che l’adempimento di un onere riveniente da una espressa previsione di legge, quale quello su cui si controverte, non può essere oggetto di politica commerciale.

Invero, il Regolamento (UE) n. 965/2012 detta delle prescrizioni in materia di safety e, dunque, è ad esso estranea la materia della politica commerciale.

Il regolamento all’esame non dispone alcunché in materia di politica commerciale restando del tutto neutra la questione dei prezzi. Le ricadute e le implicazioni sul prezzo sono solo un corollario e un accidente della necessità di garantire la vicinitas. Come esattamente afferma l’Enac in memoria, la safety non può essere in nessun caso considerata “un supplemento” perché non è un servizio extra di cui si beneficia previo pagamento di un costo aggiuntivo.

La disposizione n. 63/2021 non si occupa, come si vedrà a breve analizzandone il contenuto motivazionale, di questioni tariffarie ma, quanto al costo supplementare, disciplina, inibendola e contemplando altresì la possibilità della ripetizione, la richiesta di un supplemento di prezzo ingiustamente avanzata dalla compagnia aerea affinché i minori e i passeggeri con ridotta mobilità possano fruire della vicinanza di un accompagnatore.

La necessità della contiguità deli posti per cui è causa è pertanto chiaramente connessa ad esigenze di safety che, si ribadisce, non possono essere condizionate dal pagamento di alcun supplemento.

18.1. Ad avviso del Collegio, infatti, le norme intese al perseguimento della safety a garanzia della sicurezza del volo vanno attuate senza considerare le implicazioni, le conseguenze e le ricadute commerciali e tariffarie discendenti dalla loro applicazione, poiché il bene “sicurezza” non può essere trattato alla stregua di un accessorio che come tale richiede il corrispettivo di un prezzo aggiuntivo rispetto a quello base per l’acquisto del titolo di viaggio.

Si muove in tal senso e segue il delineato principio la disposizione n. 63/2021 che afferma che “per ragioni di safety legate all’intera fase del volo e in particolare alla gestione delle eventuali emergenze, il personale della compagnia non può garantire la dovuta e necessaria assistenza a determinate categorie di passeggeri a bordo dell’aereo…i minori o le persone disabili o affette da altre patologie potrebbero non essere in grado di comprendere il briefing di sicurezza, allacciare e slacciare la cintura di sicurezza, estrarre e indossare il giubbotto salvagente, lasciare il proprio posto e raggiungere un’uscita di emergenza, indossare la maschera dell’ossigeno e utilizzare autonomamente la toilette”.

La l’esigenza di “vicinitas” è pertanto all’evidenza consustanziale ad esigenze di safety che non possono essere condizionate dal pagamento di alcun supplemento di prezzo.

18.2. In secondo luogo, non si ravvisa alcuno sviamento di potere commesso dall’ENAC con l’impugnata disposizione n. 63/2021, poiché dal corpo della stessa, costituito sia dalla motivazione che dal preambolo, non emergono valutazioni e considerazioni in ordine alla pratica commerciale delle compagnie aeree di offrire un servizio extra a pagamento, bensì sugli effetti scaturenti dal richiedere un supplemento di prezzo per la sicura assegnazione di posti vicini o contigui per minori-genitori e PMR-accompagnatori.

La disposizione n. 63/2021, come emerge già dal passaggio motivazionale sopra riportato, è esclusivamente incentrata sulle “ragioni di safety legate all’intera fase del volo e in particolare alla gestione delle eventuali emergenze”, ha a cuore solo il perseguimento delle condizioni di sicurezza del volo e dei passeggeri, con speciale riferimento a quelli minori di anni 12 e a ai passeggeri con ridotta mobilità, considerando che “il personale della compagnia non può garantire la dovuta e necessaria assistenza a determinate categorie di passeggeri a bordo dell’aereo” (disposizione direttore generale ENAC 16 luglio 2021, n. 63, pag. 2 – All. 2 produz. ricorr.).

Opportunamente si evidenziano in essa le evenienze che potrebbero occorrere in caso di emergenze, affermandosi che “i minori o le persone disabili o affette da altre patologie potrebbero non essere in grado di comprendere il briefing di sicurezza, allacciare e slacciare la cintura di sicurezza, estrarre e indossare il giubbotto salvagente, lasciare il proprio posto e raggiungere un’uscita di emergenza, indossare la maschera dell’ossigeno e utilizzare autonomamente la toilette”. (Disposizione cit., pag. 3 – All. 2 produz. ricorr.).

In chiusura dell’apparato motivazionale la disposizione n. 32/2021 svolte altra importante considerazione sempre appuntata sulle istanze di garanzia della sicurezza evidenziando che in disparte le prescrizioni rivenienti dal Regolamento UE n. 2012/965 “l’inosservanza delle disposizioni normative stabilite, per motivi di sicurezza, a tutela dei minori e dei disabili è da ritenersi una grave violazione dei diritti dei passeggeri e, dunque, del Regolamento (CE) 261/2004 sulla tutela dei passeggeri del trasporto aereo” ponendo in luce, quindi, in una prospettiva di più ampio respiro, anche la necessità di tutela di tutti i passeggeri.

Da quanto fin qui osservato e dalla rilevanza, emergente già solo dai passi motivazionali testé riportati, che la disposizione all’esame attribuisce alle esigenze di sicurezza, consegue che ove la compagnia aerea ponga ostacoli, anche economici, all’assegnazione dei posti nei termini indicati dalla normativa europea in disamina, ossia contigui tra minore e genitore e passeggero a ridotta mobilità ed accompagnatore, tale comportamento integra il mancato rispetto dello standard operativo e, come si è già sancito con l’Ordinanza cautelare n. 4973/2021, la violazione delle disposizioni sulla sicurezza delle operazioni di volo (safety).

Non trattando, infatti, come più sopra chiarito, il Regolamento (UE) n. 965/2012, di tariffe e politiche commerciali, la gratuità del posto vicino costituisce l’unica strada per garantire il conseguimento dello standard di sicurezza in argomento.

18.2.1. Rimarca il Collegio la considerazione che segue, che si rivela dirimente della controversia a confutazione della pretesa non vincolatività della norma comunitaria che contempla la vicinitas; considerazione che quindi va svolta a scrutinio e a motivazione del rigetto anche del primo dei motivi aggiunti depositati dalla ricorrente il 25 ottobre 2021.

Lamenta la ricorrente con il primo motivo aggiunto che con la Decisione 2016/004/R l’EASA ha adottato dei Mezzi Accettabili di Conformità (AMC), precisando che “le AMC non sono vincolanti” e che “quando i mezzi accettabili di conformità sono rispettati, i relativi requisiti delle norme attuative sono soddisfatti.” (cfr. “premesse” della Decisione 2016/004/R, doc. 3 del ricorso). “Tra queste indicazioni, rileva l’AMC1 riferita alla citata norma “CAT.OP.MPA.155(c)” del Reg. n. 965/2012, secondo cui “il vettore aereo stabilisce le proprie procedure di volo tenendo conto che se un passeggero definito categoria speciale viaggia con un accompagnatore, allora l’accompagnatore dovrebbe essere seduto vicino al passeggero SCP” (cfr. Annex II to Decision 2016/004/R, ns. doc. 3). Dovrebbe, non deve, come invece ENAC riprende nel Provvedimento.” (ricorso per motivi aggiunti, pag. 6).

18.2.2. Oppone al riguardo il Collegio, anche ad ulteriore argomentazione della vincolatività della norma comunitaria all’esame (quindi ancora in sede di scrutinio del primo motivo del ricorso principale), che si è più sopra adoperato il termine “onere” per definire l’oggetto dell’obbligazione di assicurare la contiguità del posto, derivante dalla normativa comunitaria, anziché il termine “obbligo”.

Il che si spiega in quanto, all’evidenza, il vettore aereo potrebbe garantire la sicurezza dei minori e dei passeggeri con ridotta mobilità, affiancando loro, in luogo del genitore o accompagnatore, un assistente di volo: adempimento di ardua effettuazione se non al limite dell’attuabilità.

Ciò posto, va tuttavia evidenziato quanto già ricostruito con l’Ordinanza cautelare n. 4973/2021 sul piano della ricognizione della fonte comunitaria riportata nel Visto di cui a pag. 4 della diposizione n. 63/2021 impugnata, secondo cui “Visto l’AMC1 CAT.OP.MPA.155 (c) del citato Regolamento (UE) n. 965/2012 che, nel definire la procedura di assegnazione dei posti a bordo dell’aeromobile, prevede che “se i passeggeri definiti Special Categories of Passengers (SCPs) viaggiano con un accompagnatore, l’accompagnatore deve essere seduto vicino al passeggero SCP”.

Con l’Ordinanza cautelare si è in proposito già acclarato e “Considerato in punto di diritto che la disposizione di cui alla AMC1 CAT.OP.MPA.155 (c) del citato Regolamento (UE) n. 965/2012, nel definire la procedura di assegnazione dei posti a bordo dell’aeromobile, stabilisce che “se i passeggeri definiti Special Categories of Passengers (SCPs) viaggiano con un accompagnatore, l’accompagnatore deve essere seduto vicino al passeggero SCP”.

18.2.3. In questa sede il Collegio recupera la fonte comunitaria da cui in sede cautelare si è tratta la norma testé riportata, “se i passeggeri definiti Special Categories of Passengers (SCPs) viaggiano con un accompagnatore, l’accompagnatore deve essere seduto vicino al passeggero SCP”.

Trattasi della AMC1 CAT.OP.MPA.155 (c) “Acceptable Means of Compliance”1 CAT.OP.MPA.155 (c) riportato a pag. 123 dell’articolato normativo predisposto dalla EASA, European Aviation Safety Agency e intitolato “Acceptable Means of Compliance (AMC) and Guidance Material (GM) to Annex IV – Part-CAT”. Alla lett. a) dell’articolo rubricato “ Carriage of Special Categories of Passengers (SCPs) – Seating procedures” si stabilisce che “If the SCP travels with an accompanying passenger, the accompanying passenger should be seated next to the SCP” ossia che “se il passeggero di speciale categoria (cioè il minore di anni 12 e il passeggero con ridotta mobilità, n.d.s.) viaggia con un passeggero accompagnatore, il passeggero accompagnatore dovrebbe essere seduto accanto al passeggero di speciale categoria”.

Orbene, nella implicita considerazione della non attuabilità, di cui è cenno al precedente paragrafo dell’affiancamento al passeggero minore di anni dodici e al passeggero con ridotta mobilità, di un dipendente della compagnia aerea in luogo del genitore o accompagnatore, il legislatore eurounitario adopera quindi il condizionale, secondo cui il passeggero accompagnatore “should be seated ”, ossia “dovrebbe essere seduto” vicino al bambino di età compresa tra due e 12 anni o al passeggero con ridotta mobilità.

Non potendo, tuttavia, garantire la sicurezza dei soggetti minori o con ridotta mobilità affiancando loro un assistente di volo e dovendo in ogni caso garantire la sicurezza del volo e degli occupanti il velivolo, il vettore è tenuto ad assicurare che, in alternativa a siffatto inattuabile adempimento, l’accompagnatore (ancorché non genitore) sia seduto accanto al minore e al passeggero con ridotta mobilita.

Nel che va colta e interpretata la nozione si “soft law” eccessivamente valorizzata dalla ricorrente ed elevata ad argomento della non vincolatività della disposizione.

La stessa ricorrente, del resto, sempre nel primo motivo aggiunto sostiene che “In sostanza, l’EASA ha indicato una “modalità accettabile” con cui i vettori aerei possono “conformarsi” al Reg. 965/2012 e garantire la sicurezza del trasporto dei passeggeri SCP è prevedere nelle proprie procedure che tali passeggeri SCP siedano “vicino” al loro accompagnatore.” (m.a. , pag. 6)

Ma come si è dianzi evidenziato, tale modalità accettabile, consistente nel far sedere l’accompagnatore accanto al minore o al passeggero con ridotta mobilità, essendo l’unica attuabile, è da ritenere, stante il concreto svolgersi del servizio di trasporto aereo, obbligatoria.

18.2.4. In altri termini, atteso che il vettore non può fornire assistenza continuativa ai soggetti “fragili” in questione mettendo a loro disposizione un assistente di volo, in alternativa, è tenuto a garantire che sia seduto accanto a loro un accompagnatore: nella concreta modalità di espletamento del servizio di trasporto aereo, connotata dalla delineata inattuabilità dell’assistenza continua di minori e di PRM mediante la provvista di un assistente di volo, affiora la vincolatività della prescrizione della vicinitas dell’accompagnatore e il “soft law” diviene vincolo, l’onere assume la sostanza di un obbligo.

18.3. Giova anche porre in luce che la normativa eurounitaria, al di là delle previsioni recate dalla AMC1.CAT.OPMPA.155 c) del Regolamento (UE) n. 965/2012, di cui la ricorrente infondatamente sostiene la natura non vincolante in quanto espressione solo di “soft – law”, consente agli Stati membri di introdurre disposizioni imperative che perseguano in subiecta materia elevati standard di sicurezza.

Il Collegio ritiene infatti al riguardo che debba essere annessa particolare rilevanza al Regolamento del Parlamento e del Consiglio dell’Unione 4 luglio 2018, n. 1139, tra l’altro istitutivo dell’Agenzia dell’Unione europea per la sicurezza aerea.

Di peculiare significato appare nei divisati sensi, l’art. 8, secondo periodo che recita: “Sulla base della valutazione delle informazioni pertinenti sulla sicurezza, ogni Stato membro, in consultazione con le parti interessate, individua i principali rischi per la sicurezza che interessano il suo sistema nazionale di sicurezza aerea e definisce le azioni necessarie per attenuare tali rischi”.

Tale norma, per la valenza di norma non solo di principio ma altresì imperativa e cogente che va ad essa riconosciuta, nonché per la portata dell’inciso finale secondo cui ogni Stato membro “definisce le azioni necessarie per attenuare tali rischi”, ad avviso del Collegio conferisce un quid pluris legittimante alla normativa regolamentare adottata all’Enac con l’impugnata disposizione 16 luglio 2021, n. 63.

18.3.1. Sotto altro profilo, con il primo motivo di ricorso Ryanair sostiene che il vettore già ottempera alle disposizioni sopra riassunte seppur chiedendo un supplemento di prezzo che sarebbe irrisorio. In altro passaggio del ricorso la ricorrente poi sostiene che per i PMR detta assegnazione sarebbe gratuita.

18.4. Anche tale argomento va disatteso.

Come sopra evidenziato, infatti, la previsione del pagamento di un prezzo supplementare, ancorché irrisorio potrebbe disincentivare la scelta di posti vicini o contigui.

Inoltre, ed è questa la considerazione di maggior momento, non vi è garanzia che dopo l’acquisto del biglietto venga rispettata la vicinitas sia in sede di effettuazione del check – in che al momento in cui i passeggeri in questione prendono posto a bordo.

Alla luce di tutto quanto fin qui osservato, il primo motivo di ricorso si prospetta infondata e va pertanto respinto.

19.1. La doglianza è infondata e va disattesa, poiché il potere del direttore generale dell’ENAC di adottare provvedimenti urgenti necessari a garantire, anche, la sicurezza del traffico aereo anche nelle fasi di espletamento del servizio di trasporto dei passeggeri, è contemplata norme di fonte legislative e regolamentare, quali il decreto legislativo istitutivo dell’Ente e il regolamento di esso.

L’art. 7 comma 5 dello Statuto dell’Enac, approvato con Decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti 19 gennaio 2015, n. 13 prevede, infatti, che: “Il Direttore Generale adotta in caso di urgenza i provvedimenti indifferibili necessari a garantire la continuità e la sicurezza dell’esercizio dell’azione amministrativa dell’Ente e ne informa tempestivamente il Presidente per la successiva sottoposizione alla ratifica del Consiglio di Amministrazione nella prima seduta utile”.

A monte, il decreto delegato istitutivo dell’ENAC, vale a dire il d.lgs. 25 luglio 1997, n. 250, all’art. 4 “Organi dell’Ente”, stabilisce al comma 5 che “Il direttore generale partecipa con voto consultivo alle riunioni del consiglio di amministrazione, al quale propone l’emanazione di provvedimenti che ritiene necessari; (…)” ed ulteriormente dispone che “Il direttore generale adotta, in caso di urgenza, i provvedimenti indifferibili necessari a garantire la continuità e la sicurezza dell’esercizio, che devono essere sottoposti alla ratifica del consiglio di amministrazione nella prima seduta utile.”.

Ne consegue che, come esattamente evidenziato dall’Enac in memoria, la constatazione di un mancato rispetto generalizzato di obblighi posti in materia di sicurezza, con ripercussioni anche sui diritti dei passeggeri, ha richiesto la necessità di un intervento immediato e specifico con un provvedimento che argomenta e motiva sulle ragioni alla base della sua adozione e che concerne all’esercizio della funzione istituzionale affidata all’Ente.

In ogni caso rileva il Collegio che il provvedimento d’urgenza impugnato è stato ratificato dal Consiglio di Amministrazione dell’ENAC, nella seduta del 14/09/2021 con deliberazione n. 14 di adozione del “Regolamento sull’obbligo di assegnazione posti a sedere gratuiti a minori anni dodici e persone a mobilità ridotta vicino ai genitori/accompagnatori” e nella seduta del 25/10/2021 ha deliberato la modifica del considerato n. 3 e degli artt. 1 e 3 del Regolamento sostituendo «bambini di età compresa tra i 2 e i 12 anni» con il riferimento ai bambini di età uguale o maggiore a 2 anni, ma inferiore a 12 anni. (cfr. Delibera n. 14/2021 del Consiglio di Amministrazione dell’ENAC – Doc. 14 produz. ENAC del 2.12.2021).

E’ dunque oggetto di contestazione l’art. 5 della disposizione in disamina a tenore del quale “Le disposizioni del presente Provvedimento entreranno in vigore a partire dal decimo giorno successivo alla sua pubblicazione sul sito Intenet Istituzionale dell’ENAC; le compagnie aeree sono, pertanto, tenute ad adeguare i propri sistemi informatici e operativi dedicati alla vendita dei biglietti.”

L’impugnata disposizione, adottata il 16 luglio 2021 è stata pubblicata, come assume la stessa ricorrente nell’epigrafe del ricorso, il giorno 17 luglio 2021 e pertanto il termine per l’adeguamento a tale disposizione decorreva da decimo giorno successivo al 17 luglio, data di pubblicazione, cioè dal 28 luglio 2021.

20.1. La censura è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse poiché il delineato termine di entrata in vigore, e quindi quello concesso dall’art. 5 della disposizione impugnata, per adeguarsi alle prescrizioni da essa recate, è stato differito al 15 agosto 2021 con decreto del Presidente di questa Tribunale n. 4120 del 26 luglio 2021 che “Accoglie parzialmente l’istanza di misure cautelari monocratiche sopra specificata e, per l’effetto, dispone la sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, ai soli fini del differimento della sua entrata in vigore alla data del 15 agosto 2021.”.

20.2. Con altra censura svolta con il terzo motivo la ricorrente avversa la previsione dell’art. 3 della disposizione n. 63/2021 impugnata che stabilisce a favore dei passeggeri rientranti nell’ambito applicativo della disposizione il rimborso del prezzo pagato per biglietti aerei acquistati per viaggi ancora non effettuati alla data di entrata in vigore della disposizione.

La ricorrente si duole della natura retroattiva di tale disposizione.

In dettaglio, è oggetto di censura l’art. 3 del provvedimento in disamina, rubricato “Ripetizione delle somme versate a titolo di sovrapprezzo”, che stabilisce che “1. Le somme versate alle compagnie aeree, a titolo di supplemento sul prezzo del biglietto per l’assegnazione di posti contigui, dai bambini di età compresa tra i 2 e i 12 anni e loro genitori o accompagnatore e dai disabili e loro accompagnatore, sono ripetibili da parte dei viaggiatori per i viaggi effettuati dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento, di cui al successivo art. 5” e al comma 2, che “Sono, altresì, ripetibili le somme versate, a titolo di supplemento sul prezzo del biglietto aereo per l’assegnazione di posti contigui alle categorie di passeggeri di cui al comma 1, per viaggi già acquistati e non ancora effettuati alla data di entrata in vigore del presente provvedimento.”

20.3. Su tale profilo di doglianza il Collegio osserva che non è luogo a parlare di applicazione retroattiva atteso che il contemplato meccanismo di ripetizione delle somme pagate, opera ed incide esclusivamente sui voli non ancora effettuati, ossia sua una controprestazione che il vettore ricorrente espleterà in epoca successiva all’entrata in vigore della norma censurata.

La censura si presenta conseguentemente destituita di fondamento.

Anche il terzo motivo di ricorso è dunque infondato e va respinto.

21.1. A parere del Collegio la censura è inammissibile per genericità, per effetto dell’art. 40 comma 2, c.p.a. (cfr. sul punto, T.A.R. Campania – Napoli, III, 23 marzo 2016, n. 1524) non svolgendo la ricorrente un percorso argomentativo ancorato a norme, di cui venga dedotta la violazione, che imponevano all’ENAC il preteso coordinamento con le altre Autorità aeronautiche europee.

Va tenuto conto al riguardo che l’ENAC è Ente nazionale cui è demandata, al di là delle altre competenze per la disciplina delle attività aeroportuali che si espletano a terra, la competenza e la potestà regolatoria del traffico aereo che interessi il territorio italiano.

Ragion per cui si palesa anche irrilevante la circostanza che l’EASA non abbia diramato indicazioni analoghe alle prescrizioni recate dal provvedimento impugnato.

21.2. La censura è anche infondata nel merito poiché non consta al Collegio alcuna norma che imponesse all’ENAC di coordinarsi con le altre Autorità aeronautiche europee per poter adottare il provvedimento impugnato.

Ciò in quanto in tale ambito, l’EASA ha inteso fornire alcune indicazioni sulle possibili modalità alternative per garantire il trasporto in sicurezza delle categorie speciali di viaggiatori.

Lamenta in particolare la ricorrente che con la Decisione 2016/004/R l’EASA ha adottato dei Mezzi Accettabili di Conformità (AMC), precisando che “le AMC non sono vincolanti” e che “quando i mezzi accettabili di conformità sono rispettati, i relativi requisiti delle norme attuative sono soddisfatti.” (cfr. “premesse” della Decisione 2016/004/R, doc. 3 del ricorso). “Tra queste indicazioni, rileva l’AMC1 riferita alla citata norma “CAT.OP.MPA.155(c)” del Reg. n. 965/2012, secondo cui “il vettore aereo stabilisce le proprie procedure di volo tenendo conto che se un passeggero definito categoria speciale viaggia con un accompagnatore, allora l’accompagnatore dovrebbe essere seduto vicino al passeggero SCP” (cfr. Annex II to Decision 2016/004/R, ns. doc. 3). Dovrebbe, non deve, come invece ENAC riprende nel Provvedimento.” (ricorso per motivi aggiunti, pag. 6).

Merita solo soggiungere che non consta che nel caso all’esame la ricorrente abbia fornito prova dell’aver istituito e messo gratuitamente a disposizione dei soggetti minori o dei PRM, una misura tutelare e dotata dello stesso livello di garanzia della sicurezza che la vicinitas di un genitore o di un accompagnatore assicurano.

23.1. Va pertanto ribadito che il “dovrebbe” è da intendere, come ogni disposizione di soft law, come equivalente a “deve”, se non è stato effettivamente allestito un rimedio alternativo parimenti idoneo alla garanzia della sicurezza del volo delle persone minori o con ridotta mobilità.

Rimarca il Collegio che si versa in ambiti di particolare attenzione – specie dopo il disastro di Manchester opportunamente rammentato da Enac – ed è in gioco l’incolumità di persone con ridotta mobilità affette da handicap fisici o psichici o aventi età minore di dodici anni.

Precisa inoltre che a maggior ragione, per quanto qui interessa, nessuna norma nazionale (di rango primario) prevede sanzioni applicabili in caso di inosservanza o violazione dei predetti (presunti) diritti dei passeggeri SCPs alla vicinanza o gratuità della prenotazione del posto contiguo agli accompagnatori. Parimenti, alcuna norma attribuirebbe all’ENAC la relativa potestà sanzionatoria.

24.1. Basta al Collegio opporre, con riguardo alla pretesa non vincolatività delle disposizioni sulla necessità di assicurare la vicinitas, le dissertazioni appena svolte scrutinando il primo motivo aggiunto e quelle già svolte ai paragrafi da 18 a 18.4. in sede di esame del primo motivo di ricorso.

Con quelle disquisizioni si è argomentata la natura indirettamente vincolante da riconoscere alle disposizioni scaturenti dal Regolamento UE 965/2012, stante l’inattuabile apprestamento mancata di parimenti efficaci misure di protezione dei minori e dei passeggeri con ridotta mobilità durante tutte le fasi di volo e, in particolare, in quelle delicate del decollo, dell’atterraggio, della stabilizzazione in quota del velivolo; come pure nell’evenienza di turbolenze nonché delle possibili interferenze di movimento dei passeggeri durante il raggiungimento dei servizi igienici o dei bagagli posti in cabina, quando consentito.

La delineata inesistenza di misure di protezione rende conseguentemente doveroso assicurare gratuitamente la contiguità del posto per un accompagnatore o un genitore del minore.

Discende da ciò anche la legittimità della potestà sanzionatoria con cui l’Enac ha presidiato la violazione di tale obblighi, contemplata con l’impugnata disposizione n. 63/2021, di natura regolamentare.

Invero, il censurato art. 4 del provvedimento ENAC impugnato che stabilisce che “In caso di accertamento della violazione delle suddette disposizioni, l’Ente procederà alla irrogazione di provvedimenti sanzionatori nei confronti delle compagnie aeree, ai sensi di quanto disciplinato dall’art. 7 del Decreto legislativo 27 gennaio 2006, n.69 sulla precedenza ed assistenza da riservare alle persone con mobilità ridotta ed ai bambini non accompagnati.” è il corollario e il pendant applicativo del ricostruito obbligo di assicurare la vicinitas.

Poiché altrimenti, resterebbe inutiliter data, ove corredata della sanzione da applicare per la sua eventuale inosservanza, la norma sulla vicinitas come ricostruita alla luce dell’interpretazione finora argomentata del “soft – law” per l’inattuabilità di meccanismi di garanzia della safety dei minori e dei passeggeri con ridotta mobilità (quali l’assistenza di personale della compagnia aerea) alternativi alla vicinitas dell’accompagnatore e parimenti efficaci.

Anche i motivi aggiunti si rivelano dunque infondati e vanno respinti.

In definitiva, sulla scorta delle argomentazioni tutti finora svolte, il ricorso principale e i motivi aggiunti si profilano infondati e vanno conseguentemente respinti.

Le spese seguono la soccombenza e vanno attribuite all’ENAC resistente nella misura liquidata in dispositivo.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, e sui relativi motivi aggiunti, respinge il ricorso principale e i motivi aggiunti.

Condanna la ricorrente a corrispondere a ENAC le spese di lite, che liquida in complessivi € 7.000,00 (settemila).

Ordina che la presente Sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

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